河南省许昌市人民政府


许政办[2006] 20号


许昌市人民政府关于印发许昌市城区生活无着的流浪乞讨危重病人医疗救治办法的通知




各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门：
《许昌市城区生活无着的流浪乞讨危重病人医疗救治办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○○六年三月九日




许昌市城区生活无着的流浪乞讨危重病人医疗救治办法

为进一步做好市区生活无着的流浪乞讨危重病人（以下简称流浪乞讨危重病人）医疗救治工作，根据《许昌市人民政府关于切实做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见》（许政〔2003〕59号），特制定本办法。

第一条流浪乞讨危重病人是指市区流浪乞讨人员中发生急性心脑血管疾病、昏迷、休克、急性中毒等危及生命的疾病（服毒自杀、交通事故、打架斗殴除外）患者，以及较为严重的精神病患者和急性传染病患者。

第二条对流浪乞讨危重病人实行先救治后救助的原则，由市指定的定点医院接收救治。市公疗医院、市中心医院、市建安医院为市区流浪乞讨危重病人定点医院，其中市公疗医院负责救治流浪乞讨人员中急、危、重病患者，市中心医院负责救治流浪乞讨人员中急性传染病患者，市建安医院负责救治流浪乞讨人员中较为严重的精神病患者。

第三条对流浪乞讨危重病人，由公安部门负责直接护送到定点医院进行救治，同时通知市救助管理站派人界定病人属类，并由公安部门、救助管理站和定点医院共同办理相关证明手续。

第四条定点医院救治流浪乞讨危重病人，要严格执行医疗收费标准，并在《河南省基本医疗保险和工伤保险药品目录》规定的城市医保病人甲类用药范围内用药。根据病情确需超范围用药或高额费用检查治疗的，由定点医院提出意见，经市救助管理站报请市民政局批准后，方可实施（抢救紧急危重病人时除外）。

第五条定点医院对救治的流浪乞讨危重病人，要建立完整的病人档案，一人一档，内容包括公安部门出具的护送证明、救助管理站出具的确认证明、病人住院病历、病情记录、用药情况、入（出）院手续、住院明细账单、门诊票据等，用于审核备查。

第六条流浪乞讨危重病人在定点医院治疗期间，市救助管理站要指派专人负责救治对象的日常管理工作，随时掌握、核实治疗和用药等情况。经定点医院救治，市救助管理站认为可以出院的流浪乞讨危重病人，市救助管理站要及时与定点医院办理相关手续，并由医院护送至市救助管理站接受救助。

第七条定点医院对救治流浪乞讨危重病人所发生的费用，要单独记帐。流浪乞讨危重病人出院3日内，市救助管理站要将住院病历、病情记录、用药情况、住院明细账单、门诊票据等汇总核实后，上报市民政局审核，由市民政局每季度末报送市财政局复核，作为年终结算的依据。

第八条市财政局负责安排专款，对定点医院救治流浪乞讨危重病人的费用按年度据实进行结算，直接拨付各定点医院。

第九条市民政、财政、卫生、公安等部门要切实履行职责，加强协调配合，做好流浪乞讨危重病人救治工作。市民政局要加强对救助管理站的指导和管理，督促其做好救助对象的资格确认、费用核实和日常管理工作；财政部门要及时结算和划转救助费用，确保医疗救助工作正常开展；市卫生局要加强对定点医院的行业管理，规范医疗行为；公安部门对执行公务时发现的流浪乞讨危重病人，要及时护送到定点医院进行救治。凡因部门履行职责不到位，失职渎职、互相推诿，造成严重后果的，给予严肃处理，并依法追究有关单位及其人员的责任。

第十条定点医院、救助管理站及其工作人员要严格遵守有关制度和要求。对违反本办法规定的，给予以下处理，并根据情节，追究其主管领导及直接责任人的责任；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）无故拒绝接收流浪乞讨危重病人，或对流浪乞讨危重病人不及时采取医疗救治措施的，由卫生、民政部门责令改正；

（二）在救治流浪乞讨危重病人过程中，擅自超出规定范围用药或高额费用检查治疗的，所发生费用由定点医院自行负担；

（三）弄虚作假、骗取医疗救助资金的，依法追缴被骗资金，并严肃处理相关单位和有关责任人员；

（四）定点医院严重违反本办法规定的，取消定点医院资格，并追究其主要领导的责任。

第十一条本办法自发布之日起施行。

对承租人优先购买权保护被弱化之辨析
——以《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等为据

郑书宏 卢宇

　　《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》）已于2009年9月1日起开始施行。该司法解释第二十一条规定：“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。”而在该司法解释颁布生效之前，最高人民已将《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第118条予以废止。由于该两个司法解释前后的明显变化，导致实务界不少人认为，对承租人之优先购买权的保护已经被弱化了。对此，笔者认为，两个司法解释的前后变化意义在于理顺立法中的法律逻辑关系，但承租人之优先购买权的保护保护并没有被弱化，反而被更加明确和完善了。

一、承租人优先购买权的债权性质

　　根据民事权利分类规则，以是否以财产利益为内容，民事权利可分为财产权和人身权。而财产权，则是指以财产利益为内容，并直接体现财产利益的民事权利，包括物权、债权、继承权和知识产权中的财产权利。就物权而言，其是指直接对物进行占有、使用、收益和处分的权利，其客体是物本身。而就房屋租赁合同中承租人的优先购买权来说，承租人的该项权利是优先认购出租人欲出让的房屋，换句话说，就是承租人要求购买出租人房屋时，出租人不得拒绝，同时其他希望购买的民事主体（除法律另有规定外）也不得干涉。由此可见，承租人的优先购买权的标的是要求出租人履行一定行为和其他购买人予以容忍的作为与不作为，而不是房屋本身。继承权是基于人身关系享有的权利，承租人的优先购买权是基于房屋租赁合同产生的，不是基于人身性而是基于债的关系。知识产权中的财产权的保护的是与作品、专利和商标有关的利益，承租人优先购买权与其不能相容显而易见。从立法来看，我国立法也已经明确将其列为债权。从立法体例上看，民法通则并没有规定该项权利，该项权利被规定在合同法之中。同时，物权法定原则，我国物权法只明确规定了所有权、用益物权（包括土地承包经营权、、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和担保物权，并没有将承租人优先购买权确认为物权。

　　由此可知，从权利的标的、产生依据以及当前立法来看，承租人优先购买权属于债权。

二、对《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条之立法原因分析

　　《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条规定，承租人请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。根据该条的规定，即使标的物上存在承租人的优先购买权，出租人与第三人签订的房屋买卖合同也是有效的。该条规定致不少人认为，既然法律对出租人与第三人签订的房屋买卖合同的效力予以认可，那么有效的合同就应当受到法律的保护，法律既然选择对其进行了保护，那么就对与其相冲突的承租人的优先购买权予以了否认。加之此前最高人民法院将民通意见第118条予以废止，导致这些人更加相信法律对承租人的优先购买权的保护力度减弱了。

　　笔者认为，最高人民法院出台该条规定并不是意图减弱承租人的优先购买权，而是使立法在法律逻辑上更科学和对相关当事人做到公平保护。

　　第一，合同法关于依法成立的合同有效、有效的合同应当受到法律保护的规定只对合同的向对方发生约束力。笔者作此结论，一则源于债之相对性。二则我国立法并没有对将合同关系作为侵权行为法的保护对象，对于第三然导致的合同不履行，依照违约责任规定来处理。因此，第三人与出租人之间的买卖合同被认定为无效就没有法律依据（除有法律明确规定的无效情形外）。

　　第二，物权法颁布后，不动产买卖合同的生效不再以过户登记作为条件，其效力取决于其是否违反合同法的规定。民通意见第118条被废除正是基于其与物权法相违背。并且，如果按照民通意见第118条的规定认定第三人与出租人之间的买卖合同无效，那么根据合同法规定，双方仅可以缔约过失责任规则来追究过错方的责任，而缔约过失责任规则确定的受害人受偿范围仅仅限于信赖利益损失，这对受害人的保护是不周到了，即是对承租人的保护和对第三人的忽视。相反，如果承认第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，那么受害人可以依据有效的合同追究该出租人的违约责任。这样不仅该第三人的利益得到充分的保护，而且也给出租人任意违约和不履行通知承租人行使优先购买权负担巨大代价，以此对承租人优先购买权形成更周到的保护。

三、《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》对承租人优先购买权保护的重述和完善

　　对于优先购买权，我国法律确定了共有人和承租人的优先购买权。民法通则第七十八条第三款规定，按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。合同法第二百三十条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据该两条规定，优先权是指“在同等条件下优先购买的权利”。该前提很明确，“优先”是在“同等条件下”的，也就是有其他第三人意图通过购买获得标的物的所有权。但是，该优先究竟是指缔结合同权利的优先还是合同履行的优先呢？

　　笔者认为，该优先应当包含这两层含义。在第三人还没有与出卖人缔结合同时，优先购买权人有优先缔结合同的权利；而均已经缔结合同的，那么优先购买权人有要求履行合同的优先权利。如果只是承认缔结合同的优先，那么如果第三人已经与出卖人缔结合同并生效，那么除非认定该合同无效，否则优先购买权人的优先权就根本无法得以实现。现在司法解释已经很明确，第三人与出卖人的合同是有效的。在此背景下，如果只承认缔结合同权利的优先性，那么优先购买权人的优先权就是形同虚设的。这显然违背了法律确定优先购买权的初衷。沿着这个逻辑思路，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然对第三人与出租人的房屋买卖合同的效力予以认定，但是并没有明确排除优先购买权人要求在同等条件下缔结合同和履行合同的优先权。并且，该司法解释第二十四条仅列明了以下几种对承租人主张优先购买房屋不予支持的情形：（一）房屋共有人行使优先购买权的；（二）出租人将房屋出卖给近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的；（三）出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的；（四）第三人善意购买租赁房屋并已经办理登记手续的。该条看出，第三人与出租人缔结的合同能够阻碍承租人行使优先购买权的情形仅仅限于，该第三人与出租人之间具有物权关系或亲属关系以及房屋已经完成物权变动等情形。根据反向解释规则，在第三人与出租人不具备上述关系以及标的物尚没有完成物权变动的情况下，承租人是有权行使其优先购买权的。

　　另外，有两点值得说明：第一，由于合同法明确规定了恶意串通损害国家、集体和第三人利益的行为无效，所以第三人与承租人之间缔结的买卖合同如果存在这些情形的也是无效，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》并没有认定这些情形的合同有效。第二，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条前半部分规定，在出租人侵害承租人优先购买权的情形下，承租人有权要求赔偿（而不是说承担违约责任）。该条规定填补了以往立法的空白，赋予承租人切实可行的权利去维护其优先购买权。这不得不说是立法的一种进步和完善。

　　最后，笔者认为，承租人有先购买权是法定的债权，而不是合同约定的权利，因此合同法关于违约责任的规定——同时要求承担违约责任和要求继续履行——不能适用于此，法律虽然赋予了承租人两种权利救济途径，但是其只能二者选一。

　　综上所述，城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然认可了第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，但是其并没有弱化对承租人有先购买权的保护，反而该司法解释相关条款更加完善了对其的保护。但是，承租人在其优先购买权受到侵害时只能选择请求赔偿或者要求行使优先购买权两途径之一进行救济。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇