我国对毒品原植物种子、幼苗、植物的管制

法学硕士研究生 石安洲

一、毒品原植物的概念及其种类

（一）毒品原植物的概念
从内涵上讲，毒品原植物是指含麻醉性生物碱较高的植物；从外延上看，世界范围内的毒品原植物主要包括罂粟、大麻、古柯、咔特树、仙人球毒碱、麦角菌等。国际禁毒公约和各国国内法予以管制的主要是罂粟、大麻和古柯三种。由于罂粟、大麻、古柯在植物学中分别代表着多种同类的植物，而这些不同种的植物虽然名称相同，但其麻醉性物质的含量却有很大差异。例如罂粟就有50多种，其中可提取吗啡类毒品的主要是鸦片罂粟一种，其他多为观赏植物。因此，确定某种植物是不是毒品原植物，必须把内涵和外延两个标准结合起来进行考察，而且更应注重内涵标准。只有能够从中提炼出一定量的毒品来，才能称作毒品原植物；如果不能提炼出毒品，就算名称里有“罂粟”、“大麻”等字样，也不能认定为毒品原植物。根据有关国际禁毒公约的规定，作为毒品原植物的罂粟是指催眠性罂粟科的植物，大麻是指大麻属的任何植物，古柯是指红木属的任何一种植物。我国新刑法只笼统规定“罂粟、大麻等毒品原植物”，而没有指明这些植物所代表的具体种类，实践中必然会出现对某些植物(含有微量鸦片)能否认定为毒品原植物的问题。
江西、湖北两省法院在认定冰岛罂粟花是不是毒品原植物上的分歧，恰恰证实了这一点。2002年10月8日，《北京青年报》以较大篇幅报道了这样一则案件 ：湖北省宜昌市伍家岗农妇岳某种植了13830株冰岛罂粟花，当地人民法院一审认定，冰岛罂粟花属于毒品原植物，岳某的行为构成非法种植毒品原植物罪，判处有期徒刑6年。而在与此相关的另一起案件中，江西省高级人民法院二审认定，冰岛罂粟花不是毒品，而是园林观赏植物，可作花卉种植。冰岛罂粟花是不是毒品?两地法院做出了截然相反的结论。究其原因，在于两地司法机关认定毒品原植物的标准不统一。鉴于非法种植毒品原植物罪是一个较新的罪名，司法实践中如何正确理解和适用，理论上有进一步深入研究的必要。因此，最高司法机关应根据我国的实际情况，对毒品原植物的种类做出明确的界定，以便实践中统一执行。

（二）毒品原植物的种类
1．罂粟：为二年生的草本植物，原产于印度、古波斯等地，最适合在温暖而潮湿的条件下生长。目前世界上至少有40多个国家具有种植罂粟的土壤和气候条件。罂粟花开茎顶，美若薄绢，艳丽夺目，果实形状如罂（长圆形罐状），子如粟米，如以“罂粟”为名。鸦片从果实中提取。去汁去籽后的罂粟壳，其吗啡含量虽仅有0.02％—0.05％，但长期食用仍可成瘾，也属于毒品。
罂粟果实中有乳汁，割取干燥后就是“鸦片”。它含有10% 的吗啡等生物碱，能解除平滑肌特别是血管平滑肌的痉挛，并能抑制心肌，主要用于心绞痛、动脉栓塞等症。但长期应用容易成瘾，慢性中毒，严重危害身体，成为民间常说的“鸦片鬼”。严重的还会因呼吸困难而送命。所以，我国对罂粟种植严加控制，除药用科研外，一律禁植。鸦片可提取吗啡(5.6%~12.83%)、可待因(0.63%~2.13%)、罂粟碱等20多种生物碱，可制麻醉药。将未成熟的罂粟果割出一道道的刀口，果中浆汁渗出，并凝结成为一种棕色或黑褐色的粘稠物，这就是生鸦片。呈褐色至黑色膏状块，味苦、有毒，并具有特殊的臭味。经加工成鸦片，褐色膏状，软硬如橡皮泥。

图1：罂粟原植物

图2：罂粟壳及种子
2．古柯：别名高卡。为古柯科，古柯属。原产南美洲的哥伦比亚中部地区、秘鲁、巴西、印度尼西亚、印度、马来西亚亦有种植。我国早在台湾省的台北及嘉义有引种。目前在海南岛、云南西双版纳已有栽种。古柯根深叶茂， 最适合在温暖而潮湿的条件下生长，再生能力强。其幼株约一年半即成熟，每年可采叶3—6次，并能连续采摘30—40年。早在1200年前，当地的印地安人已发现它对人体产生特殊的刺激作用，咀嚼古柯叶逐渐成为宗教活动的必要仪式，在作战时，更能使士兵消除疲劳投入战斗。
古柯是一种很重要的药用植物，古柯碱(可卡因)就是其叶中的一种植物碱。1858年尼曼(Niemann)提出了古柯碱(可卡因)。1878～1879年俄国的安利泼(B.K.AHpen)首次进行大规模研究，并确定其麻醉性质。1884年维也纳的眼科专家柯勒(CarlKoller)也发现此作用，并将其用于眼科手术，以后不久广泛使用于一般外科手术，成为用途极广的药物。发现古柯碱(可卡因)的局部麻醉作用是药物发现史的重要部分。
古柯碱(可卡因)是从古柯树叶中分离出来的一种最主要的生物碱，属于中枢神经兴奋剂，其盐类呈白色晶体状，无气味，味略苦而麻，易溶于水和酒精，兴奋作用强，也是一种局部麻醉剂，它对人体有两种作用：第一是能阻断神经传导，产生局部麻醉作用，对眼、鼻、喉粘膜神经的效果尤其明显，因此在早期曾被广泛用于眼、鼻、喉等五官的外科手术中作为麻醉剂。但由于可卡因盐酸盐的不稳定性，表面局部麻醉会引起角膜混浊，因此现在临床上已经用新的、毒副作用更小的麻醉药取代了可卡因；第二可卡因通过加强人体内化学物质的活性刺激大脑皮层兴奋中枢神经，并继而兴奋延髓和脊髓，表现为情绪高涨、思维活跃、好动、健谈，能较长时间地从事紧张的体力和脑力劳动，甚至胜任繁重的、平时不能承担的工作。尤其危险的是服用可卡因具有一定的攻击性。可卡因能使呼吸加深、加快，换气量增大，同时心率也加快，心脏收缩力加强，血管平滑肌松弛，对肺血管、冠状动脉等全身血管都有程度不同的扩张作用，对支气管平滑肌、胆道和胃肠平滑肌也有一定的舒张效应。吸食可卡因可产生很强的心理依赖性，长期吸食可导致精神障碍，也称可卡因精神病。易产生触幻觉与嗅幻觉，最典型的是皮下虫行蚁走感，奇痒难忍，造成严重抓伤甚至断肢自残，情绪不稳定，容易引发暴力或攻击行为。长时间大剂量使用可卡因后突然停药，可出现抑郁、焦虑、失望、易激惹、疲惫、失眠、厌食。长期吸食者多营养不良，体重下降。
鸦片及大麻系列毒品均属于麻醉、抑制剂类(其中鸦片类毒品表现形式为先兴奋后抑制，大麻类毒品大剂量使用时有致幻作用)，吸食或注射后能麻醉神经、松弛肌肉，使人委靡不振、欲醒不能。而古柯、可卡因类毒品则属于兴奋剂，进入人体后能使脉搏、心率加快，血压及体温升高，精神亢奋。


图3：古柯
3．大麻：又称火麻、胡麻，属荨麻目大麻科植物。大麻属只有大麻一个种，但种下有变种。一般作为毒品使用的是大麻的一个变种，叫印度大麻(Cannabis sativa Var Indica)。原产于亚洲中部， 是印度生长的一种草本植物，从中可以制取麻醉毒品，具有止痛、抗痉挛与松弛肌肉等作用。印度大麻在花和叶子上制造一种树脂样物质，其活性成分主要是各种大麻酚类，以四氢大麻酚(THC)为主。吸食大麻的形式主要有：(1)把大麻的花、叶和细小的茎枝进行加工后吸食；(2)吸食从大麻中提取的大麻脂；(3)吸食从大麻脂中提取的大麻油，大麻油的颜色为琥珀色、深绿色、棕色或黑色浓稠液体。吸毒者只要吸上4-5口，就会飘飘然起来。发出的气味芳香，也有一点稍使人作呕吐的感觉。吸后与海洛因一样，可出现舒畅、轻松的感觉、成瘾后，能使人失去记忆，出现幻觉，时而还会促使发生残暴攻击行为。对患有支气管炎与肺部疾患者能加重症状，甚至危及生命。长期吸食大麻可引起精神及身体变化，如情绪烦躁，判断力和记忆力减退，工作能力下降，妄想、幻觉，对光反应迟钝、言语不清和痴呆，免疫力与抵抗力下降，对时间、距离判断失真，控制平衡能力下降等等，对驾车和复杂技术操作容易造成意外事故。哥伦比亚全国的大麻年产量约9000吨，居世界第一位。墨西哥(年产量6000吨)居世界第二位。正因为种植和加工大麻比较容易，它成了当今西方国家最普及最廉价的“穷人的毒品”。
大麻性味辛麻、温、有毒。中医用于镇痛、消肿、止血。可医治风湿痛、跌打损伤、骨折、外伤出血、吐血、血刃血、便血等。在西方被僧人作用民间除痛治伤的“圣草”。在我国古代，名医华陀将它作为麻醉药品之一，应用于外科手术。以鼠尾草或干草状的形式出现， 也有以树脂形态出现，好似一大块甘草糖或一团金粉。

图4：大麻

二、我国毒品原植物种子、幼苗、植物管理的立法情况

从严惩处毒品犯罪，是中国禁毒立法的显著特点之一。严格管制毒品原植物种子、幼苗、植物，是中国禁毒法制建设一项十分重要的内容。中国为此颁布多项法律、法规和规章。涉及毒品原植物种子、幼苗、植物管制的主要有：《中华人民共和国刑法》第351条、第352条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第71条；《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》；《罂粟壳管理暂行规定》；《麻醉药品和精神药品管理条例》第1条、第2条、第4条、第5条、第7、第8条、第9条、第46条、第48条、第57条、第63条、第66条、第81条；《公安部卫生部关于严禁非法种植罂粟的通知》；《公安部关于毒品案件立案标准的通知》；《云南省禁毒条例》第5条、第39条；《云南省严禁毒品的行政处罚条例》第3条、第5条、第7条、第8条、第9条、第15条、第17条。

三、我国对毒品原植物种子、幼苗、植物管理

对毒品原植物种植的管制，是整个禁毒斗争的重要组成部分，是治毒治本的有效措施之一。中国政府始终把禁种毒品原植物作为工作重点，常抓不懈，防患于未然。根据《2006年中国禁毒报告》称国家禁毒委员会办公室组织部分省、自治区、直辖市组织开展了“天目-05”铲毒行动，运用卫星遥感监测技术提高了禁种铲毒工作水平和发现能力。存在非法种植问题的地区进一步落实禁种铲毒工作责任制，特别是在山区林区组织开展了禁种宣传、航测铲毒和人工踏查，及时发现和铲除零星非法种植的毒品原植物，依法处理了一批非法种植的违法犯罪分子，禁种铲毒工作取得历史最好水平，国内零星非法种植毒品原植物问题得到基本解决。重庆、内蒙古等地曾经零星非法种植罂粟问题较为严重地区的面貌出现根本性好转；天津、上海、西藏、海南、青海、宁夏等6个省市区未发现存在零星非法种植罂粟问题；黑龙江大兴安岭、伊春市乌伊岭区、七台河市，甘肃莲花山、四川九寨沟、福建福安市、霞浦县等历史上零星非法种植罂粟问题比较突出的地区继续保持毒品“零种植”的记录。

（一）非法种植毒品原植物
对“非法”的理解，是指未经国家主管部门批准，私自种植毒品原植物，或者没有按照批准的种植计划、限定数量进行种植。众所周知，罂粟、大麻和古柯具有两重性，既可用于医疗，减轻病人痛苦，也可作为毒品被违法滥用，使人成瘾，危害身体健康。因此，国家对于可用来提炼这些麻醉性药品的罂粟、大麻等原植物的种植，实行了严格的管制。根据2005年8月3日国务院颁布的《麻醉药品和精神药品管理条例》的规定，我国对毒品原植物的管理主要体现在两个“严格”上：
1．毒品原植物的种植单位必须是经由国务院药品监督管理部门和国务院农业主管部门共同确定，严格审查批准的单位。除此之外，任何单位、个人不得进行毒品药用原植物的种植以及麻醉药品和精神药品的实验研究、生产、经营、使用、储存、运输等活动，由此可见，在我国，毒品原植物的栽种必须经国家相关部门的批准。
2.种植单位必须严格按照国务院药品监督管理部门审批的年度种植计划组织生产。国家根据麻醉药品和精神药品的医疗、国家储备和企业生产所需原料的需要确定需求总量，对毒品药用原植物的种植生产实行总量控制。国务院药品监督管理部门根据麻醉药品和精神药品的需求总量制定年度生产计划。国务院药品监督管理部门和国务院农业主管部门根据麻醉药品年度生产计划，制定毒品药用原植物年度种植计划，毒品药用原植物种植企业应当根据年度种植计划，种植毒品药用原植物。种植企业应当向国务院药品监督管理部门和国务院农业主管部门定期报告种植情况。
因此，任何单位和个人未经合法批准，或者虽经合法批准但违反指令性计划而超量种植，都是非法的。非法种植毒品原植物所侵犯的，正是国家对毒品原植物的严格管制。
对“种植行为”的理解，在何谓“种植”的理解上，一种观点认为，种植是指播种、移栽、插苗、施肥、灌溉、收获等行为。只要实施其中的一种行为，就可视为种植 。另一种观点则认为，种植是指以收获为目的的播种、培植(如施肥，锄草等)，包括自己播种、培植和自然生长或他人播种由自己培植两种情况 ，。还有观点认为，种植是指从播种到收割等生产过程的种种行为。就是说只要是为种植毒品原植物而播下种子，即使尚未实施管理和收割，也可以认定实施了该行为。但持此观点者同时认为，法律规定“××株以上”应指的是查获时已经成型的罂粟，而不是指只撒下种子尚未出苗的。否则，无法计算种植的数量。故认为只有行为人实施了非法种植毒品原植物的行为，且已经见苗，可以计算数量时，其行为才能以犯罪论。对经公安机关处理后又种植的，只要再有种植毒品原植物的行为，即使无法计算毒品原植物的数量，也可以根据行为人非法播种面积等情况，以非法种植毒品原植物罪定罪量刑 。
笔者以为，上述观点对种植行为的基本内涵作了简单界定，但仍有值得商榷之处。笔者同意前述观点中关于种植行为是指从播种到收获的全过程，只要行为人实施该过程中的任一行为，就可认定该行为人实施了种植行为。由于毒品原植物自身的特殊法律属性，在正确认定种植行为的本质特征方面，可将种植行为从播种到收获的全过程，划分成三个时段，即：播种后到出苗前的行为、出苗后到收获前的行为、收获成熟的毒品原植物的行为。这样把握种植行为特征有利于明确其具体含义。首先，处在种植出苗后到毒品原植物成熟前的任何行为均属于非法种植行为。其次，只需把握出苗前的行为及成熟后的收获行为的属性即可认定其行为。

（二）毒品原植物种子、幼苗、植物的运输、买卖、储存、使用
对于毒品原植物种子、幼苗、植物的运输、买卖、储存、使用国家做出了相当严格的规定。《麻醉药品和精神药品管理条例》明确规定：“国家对用于麻醉药品生产的药用毒品原植物实行管制。除本条例另有规定的外，任何单位、个人不得进行麻醉药品药用原植物的种植以及麻醉药品和精神药品的实验研究、生产、经营、使用、储存、运输等活动。”
该条例对于毒品原植物种子、幼苗、植物的储存也有明确规定，毒品药用原植物种植企业、定点生产企业、全国性批发企业和区域性批发企业以及国家设立的麻醉药品储存单位，应当设置储存的专库，麻醉药品原料药和制剂要分别存放。该专库应当安装专用防盗门，实行双人双锁管理，应当配备专人负责管理工作，并建立储存麻醉药品和专用账册。药品入库双人验收，出库双人复核，做到账物相符。专用账册的保存期限应当自药品有效期期满之日起不少于5年。专库必须具有相应的防火设施，具有监控设施和报警装置，报警装置应当与公安机关报警系统联网。
我国法律禁止任何单位、个人非法进行毒品原植物的种植以及使用、储存、运输等活动。《中华人民共和国刑法》第三百五十二条特别规定非法买卖、运输、携带、持有未经灭活的罂粟等毒品原植物种子或者幼苗，数量较大的，构成非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪。《中华人民共和国治安管理处罚法》、《云南省禁毒条例》都对非法买卖、运输、携带、持有少量未经灭活的罂粟等毒品原植物种子或者幼苗和非法运输、买卖、储存、使用少量罂粟壳的行为也做出了禁止性的规定。《公安部关于决止、查处在食品中掺用罂粟壳违法犯罪行为的通知》中指出社会上个别人或单位利欲熏心，竟置国家法律、法规和人民群众的身体健康和生命安全于不顾，在食品中掺用罂粟壳来招徕顾客、吸引回头客，扩大生意。这种行为由于顾客都是在不知道的情况下被骗食用的，因此这种行为属于欺骗他人吸食毒品的违法犯罪行为。对在食品中掺用罂粟壳的，应当依照全国人大常委会《关于禁毒的决定》第七条的规定以引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品来处理，处七年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。强迫他人吸食、注射毒品的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品的，从重处罚。
关于“未经灭活”的具体含义，是指对毒品原植物种子、幼苗、植物进行钴60等放射处理或其它手段处理，如高温蒸煮等。使其不能发芽、生长培养成为毒品，而只能用作标本等其它用途。
国务院


国 务 院 文 件


国发〔2003〕15号



国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知

自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　现将《深化农村信用社改革试点方案》印发给你们，请认真组织实施。
　　深化农村信用社改革，改进农村金融服务，关系到农村信用社的稳定健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。各级人民政府和国务院有关部门要从战略高度充分认识深化农村信用社改革试点工作的重要性和紧迫性，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,加快农村信用社管理体制和产权制度改革,把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。
　　国务院有关部门和试点地区的省级人民政府，要加强对深化农村信用社改革试点工作的组织领导，正确处理改革、发展、稳定的关系，确保改革试点工作积极稳妥地进行。其他未进行改革试点的地区要按照农村信用社现行管理体制，继续做好各项管理和服务工作，为下一步深化改革积极创造条件。
　

　　　　　　2003年6月27日

　

　　　　　　　　　　　　深化农村信用社改革试点方案

　　根据党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标和《中共中央、国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》(中发〔2002〕5号) 的精神，为进一步深化农村信用社改革，改善农村金融服务，促进农业发展、农民增收、农村全面建设小康社会，制定本方案。
　　一、指导思想和总体原则
　　1997年以来，按照党中央、国务院的统一部署，农村信用社(以下简称信用社)在改革中发展，各项工作取得明显成效。信用社为农业、农村和农民（以下简称“三农”）服务的方向进一步明确，服务水平不断提高，支农投入明显增加；内部管理逐步规范，资产质量和经营状况逐渐好转；金融监管得到加强，金融风险得到初步控制。但是，还必须看到,当前信用社无论是在自身建设,还是在适应为“三农”服务要求等方面，都还存在着不少问题，主要是：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大。
　　深化信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。根据当前农业和农村经济发展对农村金融服务提出的要求，深化信用社改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。
　　国务院文件 深化信用社改革应遵循以下原则：一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为“三农”服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是按照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。
　　二、主要内容
　　深化信用社改革，要重点解决好两个问题：一是以法人为单位,改革信用社产权制度，明晰产权关系,完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。
　　(一)以法人为单位改革信用社产权制度。
　　明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金（呆账100％、呆滞50％、逾期20％、正常1％)，作为信用社的附属资本；仍有剩余的,可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。
构建新的产权关系，完善法人治理结构。按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法,实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的,也可以进一步完善合作制。在产权制度改革的同时，因地制宜确定信用社的组织形式：一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区,可以组建股份制银行机构。具体条件是：(1)有较强的管理能力；(2)全辖信用社资产总规模10亿元以上；(3)不良贷款比例15％以下；(4)组建后资本金不低于5000万元，资本充足率达到8％。二是在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市),可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人。具体条件是：(1)全辖信用社统算账面资能抵债；(2)基层信用社自愿；（3)县(市)联社有较强的管理能力；(4)统一法人后股本金达到1000万元以上，资本充足率达到有关规定的要求。三是其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。四是采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
　　不论采取何种产权制度和组织形式，都要在原有股权范围的基础上,做好清产核资工作,扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股；都要按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制；都要坚持服务“三农”的经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。
　　要切实强化约束机制，按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的“四自”原则，建立健全信用社激励和约束机制，切实加强内部管理，进一步健全完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，降低不良贷款，压缩人员，减少成本，努力扭亏增盈，防范和控制新的经营风险。
　 要从农村经济发展和农民的实际需要出发,进一步增强和完善信用社服务功能。立足社区,面向“三农”,拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，充分发挥信用社在农村的机构网点优势，积极开办政策性银行和商业银行委托业务，适当增加为农民服务的金融业务品种。
　　(二)信用社的管理交由地方政府负责。
　　按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。
　　省级人民政府对信用社管理的主要职责：一是督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨，地方党委要加强对信用社党的领导和思想政治工作；二是依照国家有关法律法规，指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；三是统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险，今后对高风险机构的处置，在省级人民政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；四是帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。省级人民政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府。地(市)级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。
　　银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能。主要职责:一是根据国家有关法律法规,制定监管的规章制度；二是审批机构的设立、变更、终止及其业务范围:三是依法组织现场检查和非现场监测,做好信息统计和风险评价，依法查处违法违规行为；四是审查高级管理人员的任职资格；五是向省级人民政府提供监管数据及有关信息，对风险类机构提出风险预警，并协助省级人民政府处置风险；六是对省级人民政府的专职管理人员进行培训；七是受国务院委托,对省级人民政府管理信用社的工作情况进行总结评价,报告国务院。
　　为了帮助消化信用社历史包袱，促进改革试点的顺利开展，在防范道德风险前提下，对试点地区的信用社，国家给予以下扶持政策：
　　1．对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。具体办法是,由财政部核定1994—1997年期间亏损信用社实付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。
　　2．从2003年1月1日起至2005年底,对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社的营业税按3％的税率征收。
　　3．对试点地区的信用社,可采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50%，安排专项再贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定,期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。资不抵债数额按照信用社法人单位计算，以省(区、市)为单位汇总,专项再贷款由省级人民政府统借统还。实际资不抵债数额按照“历年挂账亏损+实际资产损失-所有者权益-呆账准备金”的公式计算。其中,实际资产损失按照“呆账贷款+呆滞贷款的40%+逾期贷款的10%+投资资产的10%+抵债资产的50%”计算。二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。该票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付。中央银行票据支付必须与信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位验收支付，标准为：产权明晰,资本金到位,治理结构完善，由人民银行分支行、银监会分支机构和地方政府监督执行。上述两种方式由试点地区自主选择，具体操作办法由人民银行另行规定。
　　4在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许信用社贷款利率灵活浮动,贷款利率可在基准贷款利率的1.0至2.0倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅(不超过1.2倍)上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。
　　信用社改革试点地区，要加强组织领导，严格清查资产，追讨债务，分清责任，严惩犯罪。
　　在信用社管理体制改革完成后,省级人民政府要切实履行对信用社的管理职能,在中央有关部门协助下，运用试点工作的经验,及时指导和组织信用社进行产权制度改革,并承担起对信用社的风险防范和处置责任。
　　三、组织实施
　　(一)组织领导：
　　深化信用社改革试点工作由银监会负责组织实施。按照引导和自愿相结合的原则，试点单位的选择，由各省 (区、市)人民政府自愿申报，银监会统筹安排后报国务院确定。2003年试点在东、中、西部共选择3—5个省 (区、市)进行。确定试点的省(区、市)，要根据本方案的精神，提出本省(区、市)试点的具体实施意见，由银监会审核，报国务院批准后组织实施。
　　(二)进度安排：
　　试点工作从2003年下半年开始，力争年底之前完成管理体制改革试点工作。在改革试点地区，将信用社管理责任交由地方政府负责，并落实有关扶持政策。信用社产权制度改革,在总结试点地区经验的基础上,逐步在全国推开。
　　(三)应注意的几个问题：
　　一是正确处理好改革、发展和稳定的关系。要保持信用社各项管理工作和支农服务工作的正常开展。要遵守纪律，顾全大局，不得自行其是，防止借改革之机突击进人，突击花钱,突击放贷,防范各类道德风险。二是试点地区的改革，要严格按照本方案进行。国务院有关部门和地方政府要加强信息沟通，试点过程中的重大问题要及时请示报告。在积极推动改革的同时，要做好各项管理和服务工作，有效地支持农业和农村经济发展。三是正确处理改革试点和面上工作的关系。试点地区，省级人民政府要切实负起责任。未进行改革试点的地区，按照现行管理体制，银监会及其分支机构要切实加强对信用社的监督和管理，督促信用社进一步改进支农服务，防范和查处大案要案。四是改革过渡时期要特别注意防范和处置信用社风险，对可能出现支付风险的信用社，监管部门要及时提出处置预案，需要资金救助的，按人民银行有关规定办理。地方人民政府、人民银行、银监会要研究建立突发性支付风险的应急处理机制。